Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale ing. Giuseppe Giovenzana, autorizzato con delibera
della giunta regionale n. 14594 del 5 novembre 1991, rappresentato e
difeso dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed
elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma, largo della
Gancia, 1, come da delega in calce al presente atto, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli artt. 1 secondo
e terzo comma, 5, 6, 7, 8, 10, 12, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24,
27, 29, 30, 31, 32, 33, 36, 39, primo comma, lettera a), 41 e 43,
primo comma, della legge 5 ottobre 1991, n. 317, pubblicata nel
supplemento ordinario della Gazzetta Ufficiale n. 237 del 9 ottobre
1991, e recante "Interventi per l'innovazione e lo sviluppo delle
piccole imprese".
La legge n. 317/1991 disciplina un insieme complesso e articolato
di interventi finanziari di agevolazione delle piccole imprese.
Ai sensi dell'art. 1, secondo comma, della legge, si definisce
"piccola impresa industriale" quella avente non piu' di 200
dipendenti e 20 miliardi di lire di capitale investito; "piccola
impresa commerciale e piccola impresa di servizi, anche del terziario
avanzato" quella avente non piu' di 75 dipendenti e 7,5 miliardi di
lire di capitale investito.
Gia' tale definizione, operata in base ai soli elementi
dimensionali, ricomprende nell'area dei destinatari delle
agevolazioni disposte dalla legge stessa sia le imprese industriali,
sia le imprese commerciali, sia quelle di servizi, operanti in
qualsiasi campo; quindi anche le imprese operanti in settori
rientranti nell'ambito della competenza della Regione come il turismo
o i trasporti di interesse regionale; dall'altro lato, vi ricomprende
anche le imprese artigiane, che, secondo la definizione degli
articoli 3 e 4 della legge quadro 8 agosto 1983, n. 443, hanno
dimensioni inferiori a quelle indicate come limite dal citato art. 1,
secondo comma.
Per altro verso l'art. 1, terzo comma, della legge, individuando
in particolare l'area delle imprese destinatarie delle agevolazioni
di cui agli articoli 6, 7, 8 e 12 della legge stessa, vi include sia
le piccole imprese industriali o di servizi", definite le ultime,
questa volta piu' restrittivamente, come "quelle che operano nei
settori dei servizi tecnici di studio, progettazione e coordinamento
di infrastrutture e impianti, dei servizi di informatica, di raccolta
ed elaborazione dati"; sia, espressamente, "le imprese artigiane di
produzione di cui alla legge 8 agosto 1986, n. 443".
E' dunque pacifico che le agevolazioni previste dalla legge
incidono sia in settori economici di competenza regionale (turismo,
trasporti); sia nel settore dell'artigianato, a sua volta rientrante
nella compentenza della regione.
I capi II e seguenti della legge disciplinano diversi tipi di
interventi agevolativi delle imprese.
In particolare, il capo II prevede "interventi per la diffusione
dell'innovazione", definiti in termini assai larghi dall'art. 5: si
tratta di interventi agevolativi per le imprese che effettuano
investimenti aventi per oggetto la realizzazione o l'acquisizione di
sistemi gestiti da apparecchiature elettroniche, di sistemi
robottizzati, di unita' o sistemi per l'elaborazione dei dati, di
apparecchiature scientifiche, di sistemi o macchinari finalizzati
alla riduzione dell'inquinamento, e ancora la realizzazione o
l'acquisizione di programmi per l'utilizzazione di dette
apparecchiature e sistemi, nonche' l'acquisizione di brevetti e
licenze.
E' facile osservare che pressoche' tutti i tipi di investimenti
diretti a modificare o modernizzare il processo produttivo o la
gestione dell'impresa sono suscettibili di dare titolo alle
agevolazioni.
Queste ultime sono disciplinate negli articoli 6 e 12. A sua volta
l'art. 7 prevede agevolazioni sul costo di acquisizione di servizi
destinati all'aumento della produttivita', al trasferimento delle
tecnologie, alla ricerca di nuovi mercati per il collocamento dei
prodotti, allo sviluppo di sistemi di qualita'"; e l'art. 8 prevede
agevolazioni commisurate alla quota degli utili reinvestiti in spese
di ricerca.
In pratica ogni aspetto dell'attivita' delle imprese e' preso in
considerazione in funzione delle possibili agevolazioni finanziarie:
e cio', si badi, non per l'attuazione di programmi straordinari, o
per localizzazioni limitate, ma in generale per tutte le piccole
imprese, comprese quelle artigiane, definite dal gia' visto art. 1,
terzo comma.
Il meccanismo agevolativo e' duplice. In primo luogo si prevede
che i soggetti in questione siano ammessi a fruire, nel triennio
1991-93, di un "credito di imposta" in misure variamente definite in
correlazione con i costi degli investimenti o dei servizi acquisiti
dalle imprese. A tale fine, ai sensi dell'art. 10, le imprese
dichiarano al Ministero dell'Industria l'importo dei costi sostenuti;
sulla base delle dichiarazioni pervenute il Ministero forma un
elenco, verifica le disponibilita' finanziarie entro le quali e'
ammissibile la fruizione del beneficio e comunica all'impresa la
concessione del beneficio stesso.
La qualificazione del beneficio come "credito di imposta" non puo'
trarre in inganno, ne' far pensare che si tratti di una misura di
agevolazione fiscale, come tale attinente al regime tributario
anziche' a un regime di finanziamento pubblico delle imprese.
Infatti il meccanismo del credito d'imposta (se non e' stato
scelto ad arte al fine di mascherare il finanziamento disposto,
facendolo passare per agevolazione fiscale) e' comunque solo uno
strumento tecnico per assegnare alle imprese beneficiarie un
contributo finanziario. E infatti il regime e la disciplina del
"credito d'imposta" e' tale da rendere palese che non si tratta di
una disciplina a contenuto tributario.
Un'agevolazione tributaria, invero, in quanto tale non puo' che
spettare di diritto, contemporaneamente e per ogni periodo di
imposta, a tutti coloro che si trovano nelle condizioni definite
dalla legge, e da' luogo ad una diminuzione, in misura eguale per
tutti coloro che si trovano nelle medesime condizioni, del debito
d'imposta, nonche' ad una correlativa rinunzia da parte dello Stato
alle entrate corrispondenti.
Viceversa il "credito d'imposta" in questione non spetta di
diritto a tutti, ma viene "concesso" singulatim dal Ministero
dell'industria, entro i limiti dell'apposito stanziamento (art. 10,
terzo comma), e quindi non a tutti, ma ai soli beneficiari inclusi
utilmente nell'elenco, fino all'esaurimento delle disponibilita'
finanziarie; ed eventualmente, nel caso di esaurimento dei fondi e di
concorrenza di piu' domande, in misura ridotta, nonche' in anni
diversi (art. 10, quinto e ottavo comma). I fondi stanziati,
corrispondenti alle agevolazioni concesse, vengono trasferiti allo
stato di previsione dell'entrata a compensazione del mancato
pagamento dei tributi, e senza quindi che le entrate diminuiscano
dell'importo corrispondente alle agevolazioni (art. 10, settimo
comma). Il credito puo' essere fatto valere indifferentemente ai fini
del pagamento dell'Irpef, dell'Irpeg o dell'Ilor, ed eventualmente
dell'Iva; e infine e' revocabile, nel caso di insussistenza delle
condizioni previste (art. 13, primo comma).
Ma la riprova definitiva della natura non tributaria, bensi' di
agevolazione finanziaria, del beneficio, e' data dal fatto che gli
interessati e' data la facolta' di chiedere, in luogo dei crediti di
imposta, la concessione di contributi in conto capitale in misura
equivalente a detti crediti (art. 12, quarto comma), contributi
concessi dal ministero, con le medesime procedure previste per i
crediti di imposta (art. 12, quinto comma); la concessione dei
contributi comporta l'esclusione dalla concessione del credito
d'imposta, e viceversa (art. 10, sesto comma e art. 12, nono comma).
Onde e' di tutta evidenza che si tratta sempre di contributi
finanziari alle imprese, erogati con tecniche diverse.
Una ulteriore tipologia di contributi e' prevista dal capo IV
della legge a favore dei consorzi e delle societa' consortili tra
piccole imprese.
Precisamente possono essere beneficiari di tali contributi, ai
sensi dell'art. 17, primo e secondo comma, i consorzi e le societa'
consortili costituite fra piccole imprese industriali, o fra tali
imprese e piccole imprese commerciali e di servizi "aventi lo scopo
di fornire servizi .. diretti a promuovere lo sviluppo, anche
tecnologico, e la razionalizzazione della produzione, della
commercializzazione e della gestione delle imprese consorziate", e "i
consorzi e le societa' consortili fra imprese artigiane di produzione
di beni e servizi" costituiti ai sensi dell'art. 6 della legge n.
443/1986, nonche' i consorzi e le societa' consortili costituite
dalle predette imprese e dalle piccole imprese industriali,
commerciali o di servizi. Si tratta dei medesimi consorzi e societa'
consortili fra imprese artigiane, anche con la partecipazione di
imprese industriali di minori dimensioni, a cui l'art. 6 della legge
n. 443/1985 prevede che le regioni possano concedere agevolazioni.
L'art. 18 precisa che i consorzi e le societa' consortili devono
essere costituiti da almeno cinque imprese e avere un fondo
consortile o un capitale sociale non inferiore a 20 milioni di lire;
l'art. 19 precisa in termini ampiamente estensivi il possibile
oggetto dell'attivita' dei consorzi o delle societa' consortili;
l'art. 20 prevede la concessione a favore di tali soggetti di
contributi in conto capitale.
L'art. 20, secondo comma, e l'art. 21 disciplinano la relativa
procedura: i soggetti interessati debbono presentare alla Regione e
per conoscenza al Ministero un programma di attivita' chedendo
l'ammissione agli interventi: le regioni entro sessanta giorni dal
termine ultimo provvedono all'istruttoria delle domande e trasmettono
al Ministero dell'industria un progetto-programma di sviluppo di
iniziative consortili nel territorio, nonche' le domande istruite con
il proprio parere. Il Ministro approva le richieste di finanziamento
e provvede al riparto tra le regioni delle somme disponibili (art.
21, quarto comma), dopo di che la regione concede ed eroga i
contributi (art. 20, secondo comma). Qualora la regione non provveda
a tutti gli adempimenti entro sessanta giorni dal termine per la
presentazione delle domande, l'istruttoria e' compiuta dal Ministero
e i contributi, sono concessi ed erogati dal Ministero medesimo (art.
21, quinto comma).
L'art. 22 precisa la misura massima dei contributi, attribuisce al
Ministero dell'industria il compito di determinare con proprio
decreto, di concerto con il Ministro del tesoro, le norme di
attuazione relative a tali contributi (quinto comma), e stanzia
all'uopo appositi fondi (sesto comma).
Ai sensi dell'art. 23 sono ammessi a favore dei medesimi
contributi in capitale, nonche' dei finanziamenti agevolati previsti
dall'art. 24, anche i consorzi e le societa' consortili fra piccole e
medie imprese "operanti nei settori dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, allo scopo di promuovere lo sviluppo, la
razionalizzazionee la commercializzazione dei prodotti delle aziende
associate" (art. 1, primo comma, legge n. 240/1981, cui rinvia l'art.
13, primo e secondo comma), non aventi i requisiti di cui agli
articoli 17 e 18 della legge in esame.
Il finanziamento agevolato previsto dall'art. 24 avviene
praticando un tasso pari al 60 per cento di quello di riferimento
vigente per il settore industriale (art. 25, primo comma): a tal fine
viene disposto il conferimento di somme al Mediocredito centrale
(art. 23, quarto comma).
A sua volta l'art. 27 prevede la concessione dei contributi in
capitale alle "societa' consortili a capitale misto pubblico e
privato aventi come scopo statutario la prestazione di servizi per
l'innovazione tecnologica gestionale e organizzativa alle piccole
imprese industriali, commerciali, di servizi e alle imprese artigiane
di produzione di beni e servizi" (primo comma), per una serie assai
ampia di attivita' (settimo comma). Per l'istruttoria, la concessione
e l'erogazione di contributi si applicano le medesime procedure gia'
viste, stabilite per la concessione dei contributi ai consorzi e alle
societa' consortili (nono comma).
Al Ministero dell'Industria e' affidato il compito di determinare,
di concerto con i Ministri del tesoro e per gli interventi
straordinari nel Mezzogiorno, le norme di attuazione (undicesimo
comma).
Il capo V e' dedicato ai consorzi di garanzia collettiva fidi, e
cioe' ai consorzi, alle societa' consortili e alle cooperative
costituite da almeno cinquanta piccole imprese industriali,
commerciali e di servizi e da imprese artigiane, che dispongano di
fondi di garanzia monetari di importo non inferiore a cinquanta
milioni, e abbiano come scopi sociali l'attivita' di prestazione di
garanzie collettive per favorire la concessione di finanziamenti,
nonche' l'attivita' di informazione, di consulenza e di assistenza
alle imprese consorziate per il reperimento e il migliore utilizzo
delle fonti finanziarie, e le prestazioni di servizi per il
miglioramento della gestione finanziaria delle stesse imposte, (art.
29, primo comma, e art. 30).
A favore di tali consorzi e' prevista la concessione, da parte del
Ministro del tesoro, di contributi al fine di reintegrare i
rispettivi fondi di garanzia monetari (artt. 31 e 32).
A sua volta l'art. 33 disciplina la concessione di contributi a
favore dei consorzi, delle societa' consortili e delle cooperative di
garanzia collettiva fidi che concorrono alla costituzione di fondi
interconsortili di secondo grado a carattere nazionale (primo comma),
nonche' la concessione di contributi in capitale ai consorzi, alle
societa' consortili e alle cooperative di garanzia collettiva fidi
per la realizzazione di programmi di sviluppo organizzativo e
gestionale per la fornitura di servizi di natura finanziaria alle
piccole impree consorziate (secondo comma).
Le modalita' per la concessione e l'erogazione dei contributi
verranno dettate con decreto del Ministero dell'industria di concerto
con quello del tesoro (quarto comma). Contributi statali sono
altresi' concessi ai consorzi di garanzia collettivi fidi di secondo
grado costituiti da almeno cinque cooperative artigiane di garanzia
collettiva fidi (sesto comma).
Tutti i tipi di contributi contemplati dalle disposizioni citate
configurano interventi finanziari diretti dello Stato che, nella
parte in cui contemplano come beneficiarie imprese artigiane, nonche'
piccole imprese operanti nei settori di competenza regionale,
interferiscono con le competenze della Regione e ne ledono
l'autonomia.
Si tratta infatti di interventi finanziari capillarmente
distribuiti, concessi invia ordinaria e senza nemmeno alcun
riferimento a programmi straordinari o a specifiche esigenze
unitarie.
Nemmeno si puo' dire che si tratti di interventi aggiuntivi,
perche' al contrario si specifica talvolta espressamente che le
agevolazioni "non sono cumulabili con altre agevolazioni previste ..
da normative statali, regionali o delle province autonome di Trento e
Bolzano" (art. 6, terzo comma).
Agli organi centrali dello Stato sono assegnati per lo piu' tutti
i compiti di gestione degli interventi. Ma anche quando si
attribuisce alle regioni il compito di istruire le domande e di
concedere i contributi (art. 21, a proposito dei contributi ai
consorzi e alle societa' consortili, e art. 27, nono comma, a
proposito dei contributi alle societa' consortili miste), il ruolo
delle regioni e' meramente istruttorio, mentre al Ministro e'
riservata l'approvazione delle richieste di finanziamento, e
addirittura il potere di sostituire le regioni nell'istruttoria e
nella concessione ed erogazione del contributo in caso di ritardo
(art. 21, quarto e quinto comma) (prevedendo un potere sostitutivo
comunque non conforme ai criteri sanciti da questa Corte).
L'art. 41 della legge, "al fine di favorire l'incremento degli
investimenti produttivi nei settori dell'artigianato" autorizza la
Cassa per il credito alle imprese artigiane a effettuare una serie di
interventi e di attivita', ulteriori rispetto agli attuali suo scopi
statutari, e aventi ad oggetto l'agevolazione delle imprese
artigiane. La Cassa e' in particolare autorizzata a "promuovere
iniziative finanziarie finalizzate allo sviluppo delle imprese
artigiane" (lett. a)); a "effettuare interventi finanziari sotto ogni
forma, compresi quelli relativi ai servizi finanziari" (lett. b)); a
"gestire fondi di agevolazione" (lett. c)); a "estendere l'attivita'
del fondo centrale di garanzia di cui alla legge 14 ottobre 1964, n.
1068, e successive modificazioni, alle operazioni di riassicurazione
dei crediti garantiti dai consorzi e dalle cooperative artigiane di
garanzia" (lett. d)) .
In tal modo un soggetto pubblico pur sempre facente capo allo
Stato viene abilitato a svolgere attivita', come tipicamente la
gestione di "fondi di agevolazione" che spettano all'esclusiva
competenza della regione e sono state ad essa espressamente
trasferite (art. 109 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616);
trasformandone la stessa natura, da quella di organismo incaricato di
provvedere al finanziamento degli istituti e delle aziende di credito
"al fine di integrare le disponibilita' finanziarie destinate alle
operazioni di credito alle imprese artigiane" (cfr. l'art. 2 dello
statuto della cassa, approvato con d.m. 31 agosto 1966, e successive
modificazioni), a quella di organismo che gestisce direttamente
attivita' di agevolazione finanziaria a favore delle imprese.
Che si innovi sulle finalita' statutarie dell'ente e' confermato
dal resto del secondo comma dell'art. 41, secondo cui "le forme e le
condizioni degli interventi previsti nel comma primo sono stabilite
con decreto del Ministro del tesoro, di concerto con il Ministro
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, sentito i C.I.C.R.,
entro novanta giorni" dalla data di entrata in vigore della stessa
legge.
Anche tali disposizioni sono dunque lesive dell'autonomia
regionale.
L'art. 36 della legge prevede la individuazione dei "distretti
industriali", definiti come "le aree territoriali locali
caratterizzate da elevata concentrazione di piccole imprese, con
particolare riferimento al rapporto tra la presenza delle imprese e
la popolazione residente nonche' alla specializzazione produttiva
dell'insieme delle imprese".
Alla individuazione dei distretti provvedono bensi' le regioni, ma
"sulla base di un decreto del Ministro dell'industria, del commercio
e dell'artigianato" che "fissa gli indirizzi e i parametri di
riferimento" secondo comma.
Per tali aree e quindi, sembra solo per queste "e consentito il
finanziamento, da parte delle regioni, di progetti innovativi
concernenti piu' imprese, in base ad un contratto di programma
stipulato fra i consorzi e le regioni medesime" (terzo comma).
Una competenza schiettamente regionale, attinente da un lato alla
programmazione territoriale, dall'altro allo sviluppo del settore
dell'artigianato ed espressamente trasferita alle regioni dall'art.
65 del d.P.R. n. 616/1977; in tema di consorzi industriali, viene
dunque condizionata a discrezionali determinazioni del Ministro:
illegittimamente restringendo, dunque, l'autonomia regionale.
L'art. 39 della legge, nel disciplinare l'ordinamento della
Direzione generale della produzione industriale del Ministero
dell'industria, prevede la "istituzione di un servizio centrale per
la piccola industria e l'artigianato" (primo comma, lett. a)).
Questa disposizione, che pur riguarda la organizzazione di un
apparato centrale dello Stato, da un lato e' rivelatrice dell'intento
e del contenuto sostanziale dell'intera legge, tendente a riassorbire
nell'ambito delle competenze centrali il settore dell'artigianato, di
competenze delle regioni; dall'altro lato e' lesiva essa stessa
dell'autonomia regionale, dal momento che la creazione di un'apposita
struttura operativa - non di programmazione ma di gestione - che
estende la propria competenza al settore dell'artigianato viene a
porsi direttamente come illegittimo ostacolo e limite al pieno
esplicarsi delle attribuzioni regionali in materia.
E' evidente che se lo Stato centrale, non tanto conserva, ma
addirittura crea nuove strutture operanti nei settori di pertinenza
regionale e provinciale (in piena contraddizione con la tanto
proclamata necessita' di riformare l'amministrazione centrale
sopprimendone i comparti resi superflui dal trasferimento delle
funzioni alle regioni), in realta' esso viene a contestare la
competenza regionale, e si pongono le premesse per illegittimi
interventi diretti statali di gestione nei settori in cui si esplica
tale competenza.
L'art. 43, primo comma, della legge, nello stabilire che gli oneri
derivanti dall'applicazione degli articoli 6, 7, 8, 9, 12, 22, 23,
primo comma, 27 e 33 (tutte norme qui impugnate, salvo l'art. 9, e
relative alla concessione delle agevolazioni) gravano sul fondo
speciale rotativo per l'innovazione tecnologica di cui all'art. 14
della legge 17 febbraio 1982, n. 46 - fondo amministrato con gestione
fuori bilancio - stabilisce che detto fondo e' integrato di 1514
miliardi nel triennio, "nei limiti di cui ai predetti articoli e per
le finalita' ivi previste".
Ora - a parte il dubbio ricorso a una gestione fuori bilancio per
spese che non hanno alcun carattere speciale, e che sono effettuate a
fondo perduto e senza previsione di rientri, onde non si giustifica
nemmeno l'utilizzo di un fondo di rotazione (ricorso che sembra
piuttosto il frutto di un escamotage tendente a "nascondere" tali
spese nell'ambito di un meccanismo finanziario statale gia'
esistente) - tale meccanismo finanziario e' lesivo dell'autonomia
della regione.
Anche' i fondi di rotazione, anzitutto, sono uno strumento di
spesa statale, che non puo' legittimamente impiegarsi nell'ambito
delle competenze regionali: e infatti l'art. 110 del d.P.R. n.
616/1977 ha soppresso i fondi nazionali di rotazione gia' operanti
nelle materie di competenza regionale, trasferendo le relative
disponibilita' alle regioni.
Ma anche per la parte in cui i fondi di cui alla legge in
questione vengono ripartiti fra le Regioni (art. 21, quarto comma, e
art. 27, nono comma), la loro disciplina non e' conforme a quanto
dispone l'art. 3 della legge 14 giugno 1990, n. 158, ai cui sensi gli
stanziamenti annuali previsti dalle preesistenti leggi di settore
sono accorpati nella "quota variabile" del fondo per il finanziamento
dei programmi regionali di sviluppo, per essere destinati ad essere
spesi dalle regioni nell'ambito di "comparti funzionali", e sulla
base di programmi regionali in armonia con gli indici e gli standards
stabiliti dal C.I.P.E.; e "ulteriori leggi che dispongano interventi
da affidare alle regioni debbono prevedere la confluenza degli
stanziamenti" nella predetta quota variabile del fondo per il
finanziamento dei programmi regionali di sviluppo.